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文化市场综合执法改革的探索及启示
http://whsc.cq.gov.cn  发布时间:2005-12-26

文化市场综合执法改革的探索及启示
 
重庆市文化市场行政执法总队课题调研组
 
      近年来,健全文化市场体系,完善文化市场管理机制,促进社会主义先进文化的繁荣和发展,一直是党和政府高度重视的重要问题。党的十六大报告、十六届三中全会和四中全会《决定》,都提出了深化文化体制改革的要求,强调要加强文化法制建设,依法规范文化市场秩序,进一步革除制约文化发展的体制性障碍,解放和发展文化生产力。这项工作做得好不好,事关社会主义市场经济体制的完善,事关党的执政能力的提高。为了积极稳妥地推进文化体制改革工作,中央于2004年在全国选择了9个省市作为综合试点地区,重庆市即是其中之一。最近,我们对重庆市文化市场综合执法改革情况进行了调研,深感这一改革成效显著,对于贯彻落实党的十六大、十六届三中全会和四中全会关于深化文化体制改革的精神,对其他地方进行文化体制综合执法改革都有重要的启示和借鉴意义。
      一、原有文化市场行政执法体制的主要弊端
      文化市场管理体制是伴随着文化市场的发展变化而逐渐形成的。近20年来,文化市场行政执法队伍从无到有、从小到大,在规范文化市场经营秩序,促进文化市场繁荣发展方面,发挥了重要作用。但与全国其他省市相比,重庆又有自己特殊的市情,给文化市场的管理工作也带来了相应的难度。
      重庆位于我国中西部结合带,全市面积8.24万平方公里,辖14个区、26个县(市)和2个开发区,人口3072万,是全国面积最大、行政管辖最宽、人口最多的直辖市,具有大城市、大农村并存的特点,与东部和沿海地区相比,属于经济欠发达地区。因此,文化市场的发展就呈现出自身的特点:一是主要经营场所(单位)总量大、整体水平较差。据不完全统计,全市现有各类文化市场经营场所(单位)16714家,其中网吧3037家,音像制品经营单位5007家,歌舞娱乐场所2234家,电子游戏经营场所1099家,书报刊经营单位1510家,复打印单位2189家,印刷单位1638家。总量虽然不少,但经营水平不高。二是规模和分布地区差异大。如渝北区现有网吧180家,而城口县仅有网吧9家,是渝北区的1/20。全市规模最大的网吧拥有电脑终端700余台,最小的只有10台左右。这说明文化市场的发展极不平衡。三是许多文化经营项目还处在自发经营阶段,文化市场竞争容易出现局部无序和混乱现象。如一些区县无证经营场所数量已超过有证经营场所,综合性的“擦边球”项目也开始出现,文化市场的正常经营秩序受到严重干扰。这些特点,带来了文化市场执法工作的艰巨性、复杂性、反复性和特殊性。
      随着文化市场的快速发展和文化领域出现的新变化新要求,原有的文化市场行政执法体制已经暴露出一系列弊端,越来越不适应促进社会主义先进文化繁荣和发展的要求。这些弊端主要表现在以下方面:
     (一)行政审批与行政执法不分离。原有的文化市场行政执法工作分别由文化、广电、新闻出版等三个行政管理部门履行,而相应的文化市场的行政审批权也设立在三个行政管理部门。这等于是自己审批自己执法,既当运动员又当裁判员,使文化市场行政执法失去监督和制约机制,不符合依法行政和转变政府职能的要求,不利于公正执法和预防执法中的腐败问题。
     (二)执法机构与执法责任不统一。文化、广电、新闻出版三个局原有的执法机构都是局机关内设机构,多为事业性质,有的甚至没有正式编制,很多执法人员是从基层单位抽调,身份不一。执法机构不是执法责任主体,只能以文化、广电、新闻出版局的名义进行行政处罚,执法权力是被委托的,不承担执法责任。这样,大大降低了文化市场执法的力度,影响了行政执法的权威性和有效性。
     (三)多头执法与管理缺位并存。文化、广电、新闻出版三个局原有的执法机构自成体系,相对独立,各有一套管理队伍和执法装备。由于政出多门、队伍素质参差不齐,相关部门在文化行政执法方面职权不明、职责不清,造成有利的事争着上,无利、难管的事互相推诿扯皮。这样,不仅导致重复管理,职能交叉,既浪费财力物力,增加执法成本,也存在管理上的脱节和空白,管理效率明显低下。如新华网2004年4月10日曾发表“重庆10部门管不住一个网吧,执法部门各有苦衷”的报道,就典型地说明了这个问题。报道中说:“两名初中生通宵上网劳累过度睡着在铁轨上被火车轧死、一名17岁少年因网上聊天对骂生恨竟杀死网友……最近重庆市接连发生青少年因在网吧上网而引发的恶性事件。近日记者对网吧暗访时发现,虽然网吧管理整治涉及文化、工商、公安、通信管理、教育、财政、法制办、精神文明办、团委、广电等多达10个部门,但‘多人管理,无人负责’的现象,导致‘黑网吧’泛滥,严重危害青少年的身心健康。”其原因是什么呢?记者发现,没有一个专门的、长期存在的综合执法部门对网吧进行管理,使“黑网吧”有了生存空间。
     (四)执法力量薄弱,市场监管被动。如过去重庆市文化市场管理处编制为8名,但除去财务、内勤、参与行政审批人员和驾驶员,真正从事日常执法工作的仅3—4人,执法力量严重不足。广电、新闻出版局的执法队伍也普遍存在执法人员不足、执法装备落后、执法水平不高等问题。由于执法力量薄弱,长期处于被动、滞后的状况,难以对点多面广的文化市场实行主动、积极、有效的监管。
因此,进一步革除制约文化发展的体制性障碍,适应文化市场发展变化的需要,适应政府依法行政的要求,适应加强党对意识形态工作的领导、提高建设社会主义先进文化能力的需要,在文化市场推进相对集中行政处罚权工作,组建相对独立、集中统一的行政执法机构,对整个文化市场实行综合行政执法,是文化体制改革的内在要求和必然趋势。
      二、文化市场综合执法改革的积极探索
      重庆作为全国文化体制改革综合性试点地区之一,遵照中央的要求,在文化市场管理工作方面进行了大胆探索、积极创新。这主要集中体现在及时组建文化市场综合执法机构,积极探索适合重庆本地实际的文化市场监管长效机制,努力实现多管其下、标本兼治的目标。
     (一)实行政府授权,组建文化市场综合执法机构。为在全市推进文化市场综合行政执法工作,按照中央的精神和市委、市政府的要求,重庆市及时成立了由市委分管副书记任组长,市委常委、宣传部长和市政府副市长任副组长的全市文化市场管理工作领导小组,领导小组办公室挂在市委宣传部,由市委宣传部副部长兼任办公室主任。同时,组建了直属市政府的综合执法机构——重庆市文化市场行政执法总队,该总队于2004年12月29日正式挂牌成立。总队定编行政编制35人,其中3名为总队领导,内设综合处、法规处、执法一处、执法二处4个处室。总队由市政府授权成为独立的行政执法主体,市文化、广电、新闻出版等行政管理部门的文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能,依照《行政处罚法》和国务院关于相对集中行政处罚权工作的相关规定和程序,由执法总队统一行使,独立承担法律责任,向市文化市场管理工作领导小组负责。同时撤销市文化、广电、新闻出版等行政管理部门原有的文化市场执法机构,在执法总队加挂市“扫黄”“打非”工作小组办公室的牌子。紧接着,积极推进全市40个区县成立文化市场管理工作领导小组及办公室,设立了文化市场行政执法大队,作为文化、广电、新闻出版局的直属机构统一履行本地区文化市场综合行政执法的职能。目前市县两级文化市场综合执法机构共有执法人员400余人,执法力量大大加强,执法条件明显改善,全市文化市场综合执法体制改革进展顺利。
     (二)加强教育管理,建设高素质的执法队伍。重庆市文化市场行政执法总队从组建开始,就把队伍建设放在首位,围绕市委领导提出的“政治强、业务精、作风正、纪律严、形象好”的要求,着力提高执法队伍的能力和水平。一是严把进人关。通过考试和考察等方式,从原文化、广电、新闻出版执法队伍中选拔一批,从重庆武警总队和一些执法部门选调一批,面向社会公开招录一批,确保执法人员的基本素质。二是强化制度约束。通过思想教育、岗位培训、制度约束来提高执法人员的政治素质、职业道德水准,增强队伍依法行政的本领。总队坚持每周一召开工作例会进行集中学习,组织开展了全市执法人员首期岗位培训。制定了文化市场执法人员行为规范“八不准”,即“不准参与文化市场经营活动;不接受有碍执法公正的宴请和礼品、礼金(包括有价证券);不对经营业主提出与行政执法无关的任何私人要求;不私拿查禁、收缴、暂扣物品;不在市场检查中通风报信,泄漏风声;不替违法违规经营者说情,不准办理人情案、关系案;不准参与任何形式的赌博活动;不准在工作时间饮酒”,并通过媒体向社会公布。实行了执法案件层层把关办案制度,加强预防、监督,促进廉洁、公正、文明执法。三是要求观念更新。总队要求执法人员勇于创新,建立文化市场管理的新观念。提出要研究在市场准入门槛越来越低的情况下,如何有效实施市场监管;研究在加大对违法行为的打击力度的同时,如何扶持文化产业的发展,做到管而不死,活而不乱;研究在大城市带大农村的特殊市情下,如何把各项工作落实到基层,抓到实处。四是加强基层建设。总队及时制定《基层建设纲要》,将区县执法队伍建设统一纳入全市队伍建设的整体来安排,使区县队伍建设逐步规范化。
     (三)强化依法行政,严格规范执法行为。重庆市文化市场行政执法总队从筹备工作开始,就着手进行相关法律法规汇总工作,统一编印了《文化市场行政执法法规汇编》,下发各区县执法大队,供全市文化市场执法人员学习掌握。制定了统一的执法文本,规范执法操作行为。按照依法行政程序要求,推出了举报、检查、立案、调查、听证、处罚、结案、案卷归档各环节的工作程序。聘请了法律顾问,及时咨询了解执法过程中的法律法规问题,提高全市文化市场执法和办案水平。总队成立后,还发挥我市文化市场综合执法体制的优势,全面、深入开展文化市场调研工作,总结管理经验,及时掌握文化市场中存在的问题。同时,为出台全市文化市场管理地方法规,进一步完善全市文化市场法律体系,开展了相关立法调研准备工作。
     (四)狠抓市场监管,做到深入市场管市场。文化市场情况复杂多变,各种新情况、新问题不断涌现,只有深入市场管市场才能牢牢掌握工作的主动权。重庆市文化市场行政执法总队成立以来,在执法队伍中倡导务实创新的工作作风,在综合执法实践中始终坚持将市场监管作为工作的中心环节。一是领导带头深入市场第一线。市委领导多次亲自带队参加总队组织的市场检查行动,及时对总队的工作作出批示,提出要求。总队领导经常深入市场检查了解情况,共同研究市场中的问题,及时部署应对措施。这就为全体执法人员树立了求真务实的榜样。二是以市场状况衡量工作成效。总队提出“将办公室设在市场,把文化经营点作为工作窗口”、“检查工作不看材料、不听汇报,市场是最好的材料,窗口是最好的汇报”的要求,规定总队执法队员70%的时间在第一线,大队执法队员80%的时间在第一线。并通过明查暗访,及时了解和掌握市场第一手资料,作为考核执法工作的重要依据,从而促使执法队员深入市场、严格监管。三是及时通报市场中的问题。为保证工作措施的落实和指导监督的及时有力,重庆市文化市场行政执法总队对市场违法违规经营问题突出、在总队查处后市场状况没有明显改观的区县,采取工作通报的方式,将有关情况通报当地文化市场管理工作领导小组办公室,并切实督查督办,逐件追踪落实情况,收到较好的效果。
     (五)探索长效机制,努力形成齐抓共管、标本兼治的局面。围绕形成“党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企业依法经营”的立体型文化市场监管体系目标,重庆市文化市场行政执法总队积极探索,努力建立和完善文化市场长效管理机制。一是建立执法网络机制。印发了《关于规范市、区县(自治县、市)文化行政执法工作机制的意见》、《重庆市文化市场行政执法总队与市级相关部门联系工作制度》。建立了总队与文化、广电、新闻出版部门之间的工作通报和告知制度,逐步完善事前管理与事后监督之间的信息沟通和工作协调;建立了总队与公安、工商、通信管理等部门的联动机制,为研究市场状况,移交相关案件和采取联合执法提供机制保障。二是建立执法责任机制。完善举报和办案环环相扣、层层把关制度,建立执法责任制和执法过错追究制,实行目标考核奖惩制度。按照“重心下移,属地管理”的工作原则,根据市委、市政府赋予总队的职权、职责,总队通过与大队签订目标管理责任书等方式,对文化市场管理工作进行量化考核。三是健全内部管理机制。制定了22种内部管理制度和工作制度,拟定出职位说明书,全面实行规范化管理,努力形成岗位职责明确、制度保障有力的管理机制。四是强化社会监督机制。与《重庆晨报》合作,每周一定期发布“文化市场经营状况巡查报告”;与《重庆晚报》配合,联合开通举报热线,总队领导现场受理举报,现场指挥查处;在新闻媒体上公布执法总队24小时公开举报电话;聘请了18位新闻媒体记者作为首批文化市场特约监督员;在人大、政协、宣传、文化、社科等部门聘请了12名首批文化市场特约调研员,开展文化市场管理工作调研;同时继续在社会上聘请网吧监督员,履行劝导未成年人远离网吧、监督举报违规经营网吧等职责。五是建立行业自律机制。在部分区县已经建立网吧行业协会的基础上,总队大力推进全市网吧协会的建立工作,促进全市网吧整体形象的提升。同时还在音像、娱乐、图书等行业加大扶持力度,积极推进行业协会建设的步伐。总队不定期召开文化市场经营业主座谈会,主动倾听经营者意见,增进经营者与执法人员的理解和配合;教育经营者守法经营,倡导网吧、音像、电子、出版等文化市场各个行业的经营业主自觉做好行业自律;特别是充分发挥经营大户的作用,共同维护文化市场秩序。同时,了解他们在经营中的具体困难,帮助合法经营户做大做强。
      通过组建综合执法机构,对全市文化市场实行集中统一的管理,文化市场执法工作不论在机构、人员、条件、责任,还是在市场管理的力度、成效等方面,都发生了很大的变化。总队组建以来,在文化市场管理工作领导小组的领导下,除了加大日常市场巡查监管的力度外,还按照全国“扫黄办”和文化部的统一部署开展了出版物市场和音像市场专项整治行动,按照市政府的统一部署开展了城市环境综合整治行动,对辖区内的图书、印刷品、网吧、音像制品、电子游戏、卫星电视接收设施等多种文化市场经营场所和单位进行清理。半年来,总队出动检查1116人次,出动检查车辆287辆次,共检查2679家经营场所,开展了21次集中行动,端掉了17个窝点,收缴非法音像制品749438张,非法书刊203675册,盗版软件57898件,赌博机电路版1621块,非法卫星电视接收设施110余个,立案调查45件,办结案件25件,移交案件12件。一些文化市场经营业主说,现在检查的部门少了,检查的次数却多了,查处的力度却大了,使违规经营者提心吊胆了,合法经营者更加放心了。文化市场经营秩序得到全面、有效地规范,彰显出了文化市场综合执法的威力和优势。
      三、文化市场综合执法改革的几点启示
      文化市场管理是一项系统性长期性工作,进行文化市场综合执法改革只是重要的第一步。但走出这一步,对于管好文化市场、繁荣文化市场来讲,其意义是十分巨大的。从重庆文化市场综合执法改革的实践中,我们至少可以得出以下几点启示:
     (一)加强组织领导是实行文化市场综合执法的前提条件。实行文化市场综合执法,组建文化市场综合执法机构,是当前文化领域的一项重大改革,只有强有力的组织领导,才能保证文化市场综合执法工作的顺利推进。重庆市文化市场综合执法改革之所以能顺利进行,主要是得益于市委市府领导的高度重视和大力支持,围绕执法机构的组建工作一路开放绿灯,率先在全国第一个成立了文化市场行政执法总队。并明确规定重庆市文化市场行政执法总队为市政府直属行政执法机构,对文化市场管理工作领导小组负责,规格为副局级,使用行政执法专项编制。执法人员全部为公务员身份,按照公务员管理办法管理。执法人员的工资和总队的办公经费都由财政全额拨款。这样,就明确了执法总队的法律地位,解决了多年来强烈呼吁而未能解决的行政执法机构不健全、编制不足、经费短缺等问题。从而使文化市场执法力量明显增强,执法条件明显改善。执法人员在执法工作中顾虑少了,工作劲头更足了。实践表明,组织领导的加强为重庆市文化市场综合执法改革提供了坚强的组织保证。
     (二)创新管理体制是实行文化市场综合执法的关键所在。实行文化市场综合行政执法,根本的目的就在于要适应文化市场发展的需要,建立一套在社会主义市场经济条件下能够有效管理文化市场的新体制。因此,创新文化市场管理体制是改革的关键。重庆市采取政府直接授权的方式对文化市场实行综合执法,创新了文化市场管理体制,使文化市场管理工作有了独立统一的执法主体。文化市场综合执法体制建立后,实现了文化市场审批和监管职责的分离,解决了以往文化市场管理中缺位、越位和错位的问题,有利于文化市场健康有序发展。文化市场综合执法的实施,客观上带来了执法手段、执法标准和执法范围的统一,从体制上解决了多头执法的问题,减少了部门之间相互推诿扯皮的现象,降低了执法成本,提高了执法效能。通过合并文化、广电、新闻出版局原有的三支执法队伍,既稳定了原有的文化市场执法队伍,又通过整合实现了执法力量的加强。同时,全市文化市场执法人员全部使用行政执法专项编制,彻底转变了执法人员的身份,从体制上保证了提高执法队伍整体素质的要求。
     (三)市县联动统一是实行文化市场综合执法的集中体现。市县联动统一,就是通过建立执法总队与市级相关部门的协调联动机制以及总队与区县大队之间共同管理文化市场的工作机制,充分发挥市县两级合力,形成“全市一盘棋”的“责任共同体”。重庆的实践证明,只有实现市县联动统一,文化市场管理才能形成有效合力,综合执法的优势才能充分体现。重庆市通过建立完善一系列的协调机制和工作制度,较好地解决了执法总队与各个政府管理部门之间的配合协调,较好地处理了总队指导监督与区县属地管理的关系,使全市文化市场形成了一个统一整体,实现了一支队伍、一个标准、一个窗口共同负责管理一个文化大市场。这样既明确各自的重点、职责,又加强了协调、配合,文化市场分散分割管理、多头多层执法的状况得到彻底改变。
     (四)强化市场监管是实行文化市场综合执法的根本目的。强化文化市场监管是综合执法工作的出发点和落脚点,综合执法工作的好坏,成效的大小,都要通过文化市场状况体现出来。文化市场监管的成效是检验综合执法工作的根本标准。重庆市文化市场行政执法总队始终把市场监管作为中心环节,一切工作围着市场执法转,一切工作服从服务于市场执法。通过深入市场管市场,把主要精力放在文化市场在第一线,从而及时准确地掌握了文化市场发展变化的第一手资料,取得了文化市场管理工作的主动权。现在,通过全体执法人员的共同努力,一些领导忧心、群众关心的热点、焦点问题得到了妥善解决,全市文化市场经营秩序明显好转,一个统一、开放、竞争、有序的文化市场环境正在形成,为繁荣发展社会主义先进文化、满足人民群众日益增长的精神文化需求发挥着重要作用。
 
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