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探索长效机制 改进市场监管
http://whsc.cq.gov.cn  发布时间:2005-12-26

 
探索长效机制 改进市场监管
 
重庆市文化市场行政执法总队课题调研组
 
      重庆市是全国文化体制改革综合性试点地区之一,也是承担建立网吧管理长效机制试点工作的地区之一。重庆市高度重视加强文化体制改革工作,在中央文改办的指导关心和市委、市政府的领导支持下,积极推进体制机制创新并取得明显成效,受到了中央领导同志的肯定。特别是在文化市场综合执法工作方面,重庆市立足实际,探索建立一系列长效监管机制,为全市文化市场健康有序发展提供了有力的保障。重庆市的主要做法是:
      一、建立集中统一的组织领导机制
      加强文化市场综合执法工作,首先要从根本上理顺组织领导机制,确保执法工作有效开展。对此,重庆市主要抓好了以下两个方面的工作:
      (一)成立集中统一的执法领导机构。重庆市根据中央文件精神,及时成立了全市文化市场管理工作领导小组,由市委分管副书记任组长,市委常委、宣传部长和市政府分管副市长任副组长。领导小组与市“扫黄打非”工作小组实行一套班子、两块牌子,办公室设在市委宣传部,主任由市委宣传部副部长担任,常务副主任由市文化市场行政执法总队队长担任。同时,全市40个区县(自治县、市)也按照中央精神和市里要求,相应建立了文化市场管理工作领导小组及其办公室。
      (二)成立集中统一的执法组织机构。根据中办发[2004]24号文件精神,重庆市经过充分准备,于2004年12月率先在全国成立文化市场行政执法总队。执法总队具有两个鲜明特点:一是具备行政机关的法律地位。《中共重庆市委重庆市人民政府关于建立重庆市文化市场综合执法机构的意见》(渝委发[2004]31号)明确规定,重庆市文化市场行政执法总队为市政府直属行政执法机构,对文化市场管理工作领导小组负责,规格为副局级,使用行政执法专项编制。执法人员全部为公务员身份,按照公务员管理办法管理。执法人员的工资和总队的办公经费都由财政全额拨款。二是由市政府直接授权执法。重庆市将文化市场行政执法总队确定为独立的行政执法主体,市文化、广电、新闻出版等行政管理部门的文化市场行政处罚以及相关的行政强制、监督检查职能,依照《行政处罚法》和国务院关于相对集中行政处罚权工作的相关规定和程序,由市政府授权执法总队统一行使,独立承担法律责任,向市文化市场管理工作领导小组负责。同时,撤销市文化、广电、新闻出版等行政管理部门原有的文化市场执法机构,对市文化局、广电局实行合署办公,并在执法总队加挂市“扫黄打非”工作领导小组办公室牌子。
      随后,各区县(自治县、市)实施以“局台两分离,三局合并,组建集中统一的综合执法机构”为内容的改革,实现了广电局与电台、电视台的分离;在合并文化局、广电局、新闻出版局基础上建立文广新局;在调整归并文化市场执法机构基础上组建文化市场行政执法大队,作为文广新局直属机构,统一履行本地文化市场综合行政执法职能。
      通过以上努力,重庆市建立起了集中统一的文化市场综合执法组织领导体制。在这一体制下,困扰全市文化市场监管的一些“老大难”问题,如行政执法机构不健全、编制不足、经费短缺等得到了有效解决。
      二、建立全面协调的执法联动机制
      文化市场涉及面广、情况复杂,监管难度很大,单靠某一个部门的力量,是无法有效开展工作的,必须要构建协调配合的执法联动机制,有效调动各相关部门和全市执法队伍的力量,形成文化市场监管全市“一盘棋”的工作格局。重庆市在这方面进行了富有成效的探索和实践。
      (一)在执法总队与市级部门之间建立横向协调机制。2005年3月,执法总队以文化市场管理工作领导小组办公室的名义,召集文化广电、新闻出版、公安、工商、海关、通信管理等部门,就如何形成部门之间协调配合、良性互动的工作机制,更加有效地管理文化市场,进行了深入探讨并达成共识。在此基础上,执法总队印发了《关于规范市、区县(自治县、市)文化行政执法工作机制的意见》、《重庆市文化市场行政执法总队与市级相关部门联系工作制度》;建立了与文化广电、新闻出版等部门之间的工作通报和告知制度,逐步完善了事前管理与事后监督间的信息沟通和工作协调机制;建立了与公安、工商、海关、通信管理等部门之间的联动机制,为研究市场状况,移交相关案件和采取联合执法提供了机制保障。
      (二)在执法总队与执法大队之间建立纵向联动机制。重庆市明确了执法总队与执法大队的职责权限、工作重点和相互关系。规定执法总队负责全市文化市场综合执法工作的组织协调,承担跨地区综合执法和大案要案查处,负责指导和协调执法大队的业务工作,培训稽查执法人员,等。各执法大队作为基本的执法主体,在执法总队指导下,承担属地文化市场的综合执法,负责文化市场的日常管理和一般案件查处,维护本地文化市场正常秩序。
      通过建立执法总队与市级相关部门之间的协调机制以及执法总队与执法大队之间的联动机制,有效整合了全市文化市场监管力量,构建了“全市一盘棋”的“责任共同体”,在全市文化市场监管上做到了一支队伍、一个标准、一个窗口,从而使综合执法的优势得到充分体现,彻底改变了以往文化市场分散分割管理、多头多层执法的状况。
      三、建立严格科学的工作运行机制
      重庆市通过探索总结,重点从执法责任、执法行为、执法方式三个方面建立健全文化市场综合执法工作运行机制,确保严格高效地依法行政。
      (一)建立健全执法责任制。完善举报和办案环环相扣、层层把关制度,建立执法责任制和执法过错追究制,实行目标考核奖惩制度。在执法总队内部对执法责任实行分类编组、分片包干,做到责任到人。同时,执法总队按照属地管理、重心下移的原则和高效快捷、分工配合的要求,与执法大队签定目标管理责任书,对全市文化市场管理工作进行量化考核。
      (二)严格规范执法行为。从筹备组建执法总队起,就着手开展相关法律法规汇总工作,统一编发了《文化市场行政执法法规汇编》,要求全市执法人员学习掌握;制定统一的执法文本,规范执法操作行为;按照依法行政程序要求,推出了举报、检查、立案、调查、听证、处罚、结案、案卷归档各环节的工作程序;聘请法律顾问,及时咨询了解执法过程中的法律法规问题,提高全市文化市场执法和办案水平。同时,执法总队还积极开展相关立法调研准备工作,为出台文化市场管理工作地方法规作准备。
      (三)坚持深入市场管市场。重庆市在综合执法实践中,将市场监管作为工作的中心环节,在执法队伍中倡导务实创新的工作作风。一是领导带头深入市场第一线。市委领导多次亲自带队参加执法总队组织的市场检查行动,及时对执法总队的工作作出指示,提出要求。执法总队负责同志经常深入市场检查了解情况,认真研究市场中的问题,及时部署应对举措。二是围绕市场部署工作任务。如,总队召开的“全市文化市场管理暨扫黄打非工作会议”,明确将2005年确定为“文化市场综合执法基础建设年”,提出一手抓市场监管,做到重心下移,深入市场管市场;一手抓制度创新,建立长效机制,形成高效执法网络。三是以市场状况衡量工作成效。执法总队提出“将办公室设在市场,把文化经营点作为工作窗口”、“检查工作不看材料、不听汇报,市场是最好的材料,窗口是最好的汇报”的要求,规定执法总队队员要把70%的工作时间用在第一线,执法大队队员要把80%的工作时间用在在第一线。并通过明查暗访,及时掌握了市场第一手资料,将其作为考核执法工作的重要依据。四是及时通报市场中的问题。为保证工作措施落实、执法总队指导监督及时有力,对市场违法违规经营问题突出,且在执法总队查处后市场状况没有明显改观的区县,及时将有关情况通报当地文化市场管理工作领导小组办公室,并逐件追踪落实情况。
      四、建立规范有效的内部管理机制
      为树立综合行政执法队伍良好形象,提高队伍战斗力,确保执法工作严格规范有效开展,重庆市从组建综合行政执法队伍起,就按照“政治强、业务精、作风正、纪律严、形象好”的总体要求,加强队伍内部管理机制建设。
      (一)严格进人制度。执法总队领导班子属市管干部,由市委集体研究后任命。执法总队坚持“凡进必考”制度,按照考试与考察相结合等方式,通过从原文化、广电、新闻出版执法队伍中选拔一批、从重庆武警总队和一些执法部门选调一批、面向社会公开招录一批等途径充实队伍。各执法大队也参照这一做法充实了人员。
      (二)强化制度约束。执法总队拟定出了每个职位的说明书,印发每个队员;坚持每周一召开工作例会进行集中学习,组织全市执法人员开展岗位培训;制定文化市场执法人员行为规范“八不准”,统一上墙,并通过媒体向社会公布;实行执法案件“四道把关”办案制度,加强预防、监督,促进廉洁、公正、文明执法。执法总队目前已制定和实施了22项内部管理制度和工作制度,全面实行规范化内部管理,努力形成岗位职责明确、制度保障有力的运行机制,内部管理步入了正轨。
      (三)大力倡导正气。由于执法总队人员来自各个方面,从总体上看具备良好的素质,但在具体工作中也发现个别同志组织纪律性差、工作作风散漫,有的接报不出,行动迟缓;有的拉小圈子,背后说小话,不拘小节。区县(自治县、市)执法大队中还存在个别队员向违规违法经营户通风报信、与违规违法经营户串通一气的情况。对此,执法总队和各执法大队领导敢抓敢管,通过大会批评、个别谈话和严格奖惩等,大力倡导正气,狠刹歪风邪气。
      (四)加强基层建设。在文化市场监管工作重心下移,执法大队的任务越来越重的情况下,加强基层队伍建设,对于文化市场综合执法工作意义重大。为此,执法总队立足文化市场综合执法的新形势新任务新要求,结合全市文化市场管理工作实际,及时制定《基层建设纲要》,将各区县(自治县、市)执法队伍建设统一纳入全市规划,提出全市文化市场综合执法队伍建设的指导性意见,使基层队伍建设实现了制度化、规范化。
      五、建立覆盖面广的社会监督机制
      文化市场综合行政执法是一项系统工程,离不开社会各方面的关心支持,特别是有效的社会监督,对于做好新形势下的文化市场综合执法工作,具有重要作用。
      重庆市着眼于群防群治,建立起了覆盖面广的社会监督机制。一是实施新闻发布会制度。执法总队确定1名副总队长为新闻发言人,定期向社会发布文化市场执法工作信息。二是健全举报工作体系。执法总队与《重庆晨报》合作,每周一定期发布“文化市场经营状况巡查报告”,公开曝光违规文化经营单位,目前主要侧重于主城九区的网吧巡查工作;与《重庆晚报》合作,开通举报热线,由执法总队领导现场受理举报,现场指挥查处;通过新闻媒体公布执法总队24小时公开举报电话及举报信箱,做到有报必查、查必有果,对匿名举报做到件件有回复;在《重庆日报》、《重庆晚报》上发表《未成年人暑期健康文化生活倡议书》;与重庆电视台央视报道组合作,对沙坪坝区网吧连锁,南岸区的图书文化,江津市的网吧联营等进行集中采访报道,并上送中央电视台;三是建立监督员队伍。聘请了18位新闻媒体记者作为首批文化市场特约监督员;在人大、政协、宣传、文化、社科等部门聘请了12名首批文化市场特约调研员,开展文化市场管理工作调研;壮大网吧社会监督员队伍,通过加强动态管理,使监督员更好地履行劝导未成年人远离网吧、及时发现黑网吧及网吧违法经营行为等职责。
      六、建立自我约束的行业自律机制
      在文化市场综合行政执法工作中,重庆市既注重依法行政,强化对文化市场主体的外在约束,又注重行业自律,引导文化市场主体的自我约束。
      (一)发挥文化市场经营户的自律作用。执法总队和执法大队不定期召开文化市场经营业主代表和集中经营场所业主座谈会,与经营户面对面地坦诚交换意见,听取他们的建议,了解他们在经营中的具体困难,并为他们出主意、想办法,帮助合法经营户做大做强。执法总队和大队还在春节期间向广大经营户发出公开信,宣传工作思路、工作重点和工作目的,让他们了解、理解、放心文化市场行政执法队伍的工作,集中精力抓好经营。同时,向他们宣传国家的政策法规,违法违规经营的严重危害性,教育他们转变观念,守法经营。倡导网吧、音像、电子、出版等文化市场各个行业的经营大户积极加入行业协会,带头做好行业自律,带头维护市场秩序,共同促进建立公平竞争的市场环境。例如,为防止暑期网吧接纳未成年人等违规经营现象反弹,执法总队组织部分地区执法人员及网吧经营户到沙坪坝区现场观摩学习“银河网城”、“长城网络文化家园”等网吧先进典型。
      (二)发挥文化市场物业管理单位的自律作用。执法总队不定期召开文化市场物业管理单位座谈会,共同商讨治理出版物市场的保障措施。在座谈讨论中,执法总队一方面向物业管理单位通报近期中央暗访组暗访的情况和执法总队突击检查的情况,一方面向他们宣传国家的相关政策法规以及中央和市里的决策部署。各市场负责人在座谈中主动检讨各自市场上存在的问题,并自觉召开经营业主会议,要求经营业经营正版文化产品,加强市场内部管理,清理本市场内的非法文化产品。通过与市场物业管理单位的交流沟通,增强了他们维护文化市场健康有序发展的责任感。
      通过上述管理机制的建立和不断完善,重庆市的文化市场综合执法工作取得了积极成效。
      其一,通过综合执法改革,赋予了执法总队行政机关的地位,提高了文化市场行政执法机构的地位,使总队执法人员取得了行政执法的合法资格,解决了以往三支执法队伍存在的执法主体资格不明确的问题。
      其二,文化市场新的行政执法体制建立后,将分散的执法力量集合起来,增加了编制,保证经费,执法力量明显增强,执法条件明显改善,执法人员在执法工作中顾虑少了,工作劲头更足了。
      其三,文化市场综合执法的实施,客观上带来了执法手段、执法标准和执法范围的统一,从体制上解决了多头执法的问题,减少了部门间相互推诿扯皮的现象,降低了执法成本,提高了执法效能。
      其四,文化市场综合执法改革采取市和区县(自治县、市)两级联动方式,明确了属地管理原则,实现了文化市场的统一协调,解决了以往存在的多层执法、职责不明的问题。
      其五,文化市场综合执法体制建立后,实现了文化市场审批和监管职责的分离,解决了以往文化市场管理中缺位、越位和错位问题,有利于文化市场健康有序发展。
 
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